方案拟报中央深改组审议
宅基地改革试点未破流转禁区 7000万套小产权房转正无望
李乐
已经酝酿多年的农村宅基地制度改革，终于有望迈出实质性的一步。作为土地制度改革的牵头部门，国土资源部于近日基本完成了“农村宅基地制度改革试点方案”(下称“试点方案”)的编制、修改工作。按照工作程序，下一步试点方案应报中央深化改革领导小组(下称“中央深改组”)讨论审议。
由于与小产权房的命运休戚相关，农村宅基地改革的框架和路径受到广泛关注。“试点方案”尽管提出了出租、转让、入股、典卖等农村宅基地的流转方式，但将流转范围严格界定在农村集体经济组织成员内部。这意味着城镇居民到农村购房及其相关的小产权房，仍是“法律政策禁区”，而此前多家媒体估计称，全国小产权房存量达7000万套。
如果中央深改组通过了国土资源部的试点方案，国土资源部计划开展为期两年左右的试点工作。到2017年，将在总结改革试点工作经验的基础上，在全国范围内推行农村宅基地制度改革。
方案初成
“关于农村宅基地改革的问题，目前确实有一个试点方案，已经编制完成了，但还没有最后批准。”10月23日上午，一位不愿具名的国土资源部内部人士向《中国经营报(微博)》记者证实，国土资源部已经初步编制完成了农村宅基地制度改革试点方案。
所谓农村宅基地，是农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。包括已经建设房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，已经建设房屋的土地、建过房屋但已无上盖物或不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。
此前，有新华社国家智库背景的自媒体账号“地产锐观察”，披露了农村宅基地制度改革试点方案已经成熟的消息。
作为全国土地管理工作的牵头部门，对于农村宅基地制度改革，国土资源部已经酝酿许久。多位地方国土资源部门人士向记者表示，国土资源部高级领导曾向地方国土资源主管部门以不同方式知会沟通，称在2014年将“抓紧开展”《农村宅基地管理办法》(下称“办法”)的起草和编制工作。
除此之外，在中共十八届三中全会召开之前，国土资源部曾向中央提交“关于完善土地管理制度的政策建议”，总计27条，这其中就包括开展农村宅基地制度改革的基本路径和方式，其原则和路径得到了中央层面的原则性认可。
在此基础上，形成了《中共中央关于深化改革若干重大问题的决定》中有关农村土地制度改革的表述。这一原则性的表述，也成为截至目前国土资源部推进包括农村宅基地制度改革在内的若干农村土地管理制度改革的基本依据。
知情人士告诉记者，目前已经基本完成的试点方案，包括了“27条政策建议”和“办法”前期论证过程中的合理、科学部分，其重点在于“明确操作路径”。
分类处理
两个独立消息源向本报记者证实，试点方案已经基本完成了“在国土资源部层面的工作”。按照有关工作程序，这一试点方案将报中央深化改革领导小组讨论、审议。
按照目前已经基本成型的“试点方案”，农村宅基地改革试点工作将按照“分类处理”原则的进行。所谓分类，即“城乡建设用地扩展边界外的传统农区”和“城乡建设用地扩展边界内”两类，对于这两类不同情况，将以不同方式贯彻“一户一宅”的原则。
土地管理法第六十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。第四款规定，农村村民出卖、出租房屋后，再申请宅基地的，不予批准——本次农村宅基地改革试点仍遵循“一户一宅”原则。
地产锐观察的报道称，试点方案规定，在城乡建设用地扩展边界外的传统农区，继续实行“一户一宅”、面积法定的宅基地分配制度。对人均耕地少，二、三产业比较发达的地区，实行相对集中建房落实“一户一宅”，原则上不再进行单宗分散的宅基地分配。
而在城乡建设用地扩展边界内，政府或集体通过集中建设农村公寓、农民住宅小区，将法定面积宅基地等值转换为住宅，落实“一户一宅”。已没有新增宅基地可供分配的，农民集体可利用村庄存量建设用地，在政府支持下集中建设公寓式住宅，落实农村住房建设的宅基地权益。
记者了解到，试点方案还规定，农户初次分配的宅基地，继续实行规定面积内无偿取得，有条件地区试行有偿选位；超标占用宅基地和一户多宅的，超过部分实行有偿使用；集体经济组织成员因有偿流转或退还宅基地后再次申请的，可有偿取得；非集体经济组织成员通过继承房屋或其他合法方式占有和使用宅基地，实行有偿使用；农户可自愿有偿退出宅基地。
小产权转正无望
在历次有关农村宅基地制度改革的讨论过程中，农村小产权房的法律地位，以及存量小产权房的处置办法都是焦点。在此之前，舆论普遍认为未来的农村宅基地改革可能将为小产权房转正预留一定的政策空间。
然而事实情况可能远远低于舆论的预期。“对于城镇居民不能到农村购买房屋的规定，试点方案当中没有新的调整，所以，从现在的情况看，城镇居民仍然不能购买农村的房产，也就是说，小产权房仍然是禁区。”一位参与方案前期讨论的专家告诉记者。
试点方案提出，宅基地可在本集体经济组织内部通过出租、转让、入股等方式流转，也可以通过约定年期、到期赎回的典卖形式实现用益物权。外来农户经同意可以承租宅基地。
在这一基本原则的基础上，试点方案在农村集体经济组织内部的宅基地流转的市场机制提出了探索的路径。试点方案提出，村庄内部退出的宅基地可由集体经济组织按照市场价格回购，预留一定面积用于宅基地再分配，其余可以调整为集体经营性建设用地使用，实现宅基地财产性收益。
方案同时还提出，对具有旅游和文化传承价值的传统村落的宅基地，在符合规划和保持原有建筑格局和风貌的前提下，村民可保持宅基地性质不变自用经营，也可由集体经济组织回购原有宅基地转换为经营性建设用地后，依照相关政策和程序入市。
在此之前，国土资源部已经完成了农村集体经营性建设用地入市方案的最后修改，并上报中央深改组。该方案为农村集体建设用地的直接入市交易提供了路径。
(中国经营报)
